前言

為解決城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的資源、環(huán)境、生態(tài)、基礎設施等方面問題,2017年3月住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設部關于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》明確要求全面推進“生態(tài)修復、城市修補”治理城市病問題,推動城市轉變發(fā)展方式,改善人居環(huán)境,打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。通過對日本東京都市再生項目的實地調研和專家訪談,窺探其都市再生的發(fā)展背景、主要經(jīng)驗和典型運作模式,希望他山之石能為我國的“城市雙修”帶來些許啟示。

圖:日本都市再生代表——東京六本木新城

01

背景與目標

日本工業(yè)和經(jīng)濟的高速發(fā)展始于1954年,城市化建設隨之快速展開,但是城市擴張逐漸超出規(guī)劃控制,空間無序化、景觀雜亂化問題日益深化。1973年全球爆發(fā)第一次石油危機,日本經(jīng)濟陷入混亂,隨之結束了為期19年快速經(jīng)濟成長期,此后城市發(fā)展進一步減緩。1991年日本經(jīng)濟泡沫破裂,導致經(jīng)濟大幅倒退并持續(xù)萎靡不振,地價下滑得不到改善,城市還面臨抗災脆弱性、國土利用不均、慢性交通堵塞、少子高齡化等諸多問題。為應對城市負面遺產(chǎn)增多、自然災害應對能力弱、城市活力下降等城市病問題,提高國民生活品質、增強經(jīng)濟活力,日本于2002年正式制定頒布《都市再生特別措施法》,實施了放寬城市規(guī)劃限制、國家支援基礎設施建設、為企業(yè)提供經(jīng)濟支援等一系列政策。

圖:筑波新城雜草叢生的核心街道隔離帶

(圖片來源:華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院)

日本都市再生堅持“效率重視”和“民間重視”理念,確立了五點目標。一是減少“20世紀負面遺產(chǎn)”,對抗震能力差地區(qū)、慢行交通堵塞等問題進行針對性解決;二是創(chuàng)造“21世紀新型都市”,即建設具有國際競爭力且安全美麗宜居的城市,構建可持續(xù)發(fā)展型和自然友好型社會等;三是控制城市擴張,向集約型城市轉換;四是正確評價城市資產(chǎn)價值,科學合理規(guī)劃未來發(fā)展;五是完善城市承載先進產(chǎn)業(yè)活動和人民生活的功能。

圖:日本城市更新之路

(圖片來源;by Danis Lou on Unsplash)

隨著日本都市再生的深入推進,都市再生相關制度不斷完善。出臺一系列政策制度,如下表所示:

表:日本都市再生政策制度

(資料來源:華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院調研整理)

02

發(fā)展經(jīng)驗

日本東京都市再生項目不僅限于東京老舊核心城區(qū)改造,也涵蓋了東京都市圈一些新城的再生。經(jīng)過調研和訪談,筆者認為可將日本東京都市再生的主要經(jīng)驗概括為以下四點。

圖:日本都市再生治理結構

(資料來源:孔明亮等,國外風景園林)

一是高規(guī)格的治理架構。在內閣設立都市再生本部及專屬事務局,并由首相擔任本部長,即最高指揮,同時由內閣官房長官、地方再生擔當大臣、國土交通大臣擔任副部長,上述以外的國務大臣擔任部員。以都市再生本部為主導制定基本方針和政策法規(guī),在全日本范圍內展開工作,由內閣會議決定都市再生的基本方針、相關規(guī)定、審核制度及經(jīng)濟資助、稅收優(yōu)惠等內容。截至2017年8月,共確定了都市再生緊急整備地區(qū)(53個)、特定都市再生緊急整備地區(qū)(13個)、都市再生特別地區(qū)(81個)、民間都市再生項目(106項)。

圖:緊急地區(qū)的設立流程

(資料來源:孔明亮等,國外風景園林)

二是政府主導,多方參與。在政府主導、管理和監(jiān)督下,企業(yè)、團體、個人等民間力量為主體進行都市再生開發(fā)。為促進民間力量的充分發(fā)揮,獲得國土交通大臣認證的民間都市再生項目,可獲一定額度稅收減免和融資支持。同時,為提升國際競爭力,19個地區(qū)成立了官民聯(lián)合運營的都市再生緊急整備協(xié)議會,獲得建設公共公益設施的相關預算援助。從草案階段起即征求專家意見,通過聽證會決議。

圖:特別地區(qū)的設立流程

(資料來源:孔明亮等,國外風景園林)

三是更加靈活的確立特別再生地區(qū)。都市再生特別地區(qū)是對都市再生有貢獻意義,需要通過特殊用途、容積率等控制政策實現(xiàn)合理高效的土地利用區(qū)域。特定區(qū)域必須在緊急地區(qū)中設立。審核評定由所屬城市政府審核設立,與緊急地區(qū)不同的是它是由再生本部審查。流程由各行政單位自主規(guī)定,以民間組織、企業(yè)、所屬地區(qū)行政機關為主體,包含事前溝通、草案提出、審議討論、規(guī)劃案制定、公眾查閱、審議會附議、結果公示等步驟。特別地區(qū)的設立相比緊急地區(qū)更為靈活,且民間力量的主導性更加突出。企業(yè)、公共團體、居民組成的地區(qū)協(xié)議組織,在開發(fā)方案、城市規(guī)劃方案的提出與確立過程中起到關鍵作用。

圖:都市再生開發(fā)模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

四是提升容積率,多模式再開發(fā)。針對城市用地再開發(fā)類別中的細碎建筑群整合、木質建筑群鋼筋混凝土化整合改建及公園、廣場、街道等公共設施的整頓維護,可用產(chǎn)權變更方式和用地收購方式進行開發(fā)。具體開發(fā)模式主要包括四類:

四張圖告訴你日本都市再生模式什么樣

圖片一:確定再次開發(fā)區(qū)域計劃模式

通過對成規(guī)模的低利用率或者未進行使用的土地(工業(yè)場地、鐵道車輛操作場、港口設施原址等)用途進行轉換,規(guī)劃“整合一體式的綜合公共設施的建筑物”,從而實現(xiàn)土地的有效利用和城市功能增強。

圖:確定再次開發(fā)區(qū)域計劃模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

圖片二:特定街區(qū)模式

特定街區(qū)是指用于都市功能再生、維護更好城市空間、由城市規(guī)劃觀點出發(fā)的城市示范性再生區(qū)域。具體指特定街區(qū)內的建筑物可在容積率、建筑率(指建筑物所占的地面面積和土地面積的比)、高度限制等方面因地制宜地規(guī)劃確定參數(shù)的模式。

圖:特定街區(qū)模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

圖片三:高利用率地區(qū)模式

高利用率地區(qū)指為促進碎片化小塊用地的統(tǒng)合、促進防災功能更合理、安全高利用率等而指定的地區(qū)。由于墻壁位置限制、建筑物/土地面積比例減小、確保住宅空間等原因,相關地區(qū)可允許放寬容積率限制。

圖:高利用率地區(qū)模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

圖片四:綜合設計模式

該模式是指通過將建筑用地的共用化、大規(guī)�；瘉泶龠M土地有效合理的使用,同時通過確保公共空間和空地來改善市區(qū)環(huán)境。對于滿足一定規(guī)模土地面積和該土地區(qū)域內一定規(guī)模的空地面積,對市區(qū)環(huán)境的整備改善能提供貢獻及能滿足交通、安全、防火、衛(wèi)生等方面條件的建筑規(guī)劃,各特定行政廳可以允許放寬對容積率、絕對高度等限制。

圖:綜合設計模式概念圖

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

03

典型案例——東京站的復原·再生

圖:東京站的復原·再生歷程

(圖片來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

空中權置換政策是日本東京站復原再生的關鍵舉措。該政策是一項建筑基準法規(guī)定的特例制度,是在對2000年建筑基準法和都市計劃法進行改訂后誕生的政策。該政策靈活使用容積率指標,實現(xiàn)對現(xiàn)存市區(qū)土地的有效再利用,超過法定容積率的剩余部分(空中權)可以賣給周邊地區(qū)。其空中權由法律規(guī)定,為民間不動產(chǎn)交易時使用的概念,此處特指的是東京站上空的權利。具體來看,東京站復原資金(共計500億日元)來自于東京站賣出空中權的所得金額,置換出來的6.92容積率分別賣給周邊6棟大廈(如下表所示)。簡單計算的話,0.01的容積率價值7200萬日元,舉例來看,新丸之內大廈原法定容積率為13,只能建30層,但通過購買東京站容積率實際上建了38層。

表:東京站各建筑容積率變化情況

(資料來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

04

啟示

國內外很多城市都在推進都市再生工作。為緩解城市住房、交通及城市衰敗等問題,自20世紀50年代起,紐約就掀起了大規(guī)模以拆除貧民窟、重塑中心城區(qū)和再開發(fā)的城市更新運動。1961年12月,紐約市政府通過了區(qū)劃法(The 1961 Zoning Resolution)的修正案,建立激勵性區(qū)劃(Incentive Zoning)制度。深圳是全國最早提出城市更新概念的城市。2009年,在廣東省提出大力推動“三舊”改造的背景下,深圳市政府就已出臺《深圳市城市更新辦法》,并于2012年推出了《深圳市城市更新辦法實施細則》。2015年5月,作為統(tǒng)籌指導城市更新工作的政策文件,《上海市城市更新實施辦法》獲市政府批復,并首次提出“公共要素清單”和“公共要素評估”等新概念。

隨著我國城鎮(zhèn)化率正邁向中高發(fā)展水平,各主要城市面臨的都市再生問題日益突出,日本東京都市再生的他山之石經(jīng)驗或可有一些借鑒之處:

高規(guī)格+財稅支持。成立國家高級別領導領銜的高規(guī)格城市雙修管理和實施機構。推出較大力度的各級政府財稅支持政策,如覆蓋2/3公共部分的扶持資金、融資和財稅優(yōu)惠等政策。

圖:日本都市再生總費用分擔方占比

(資料來源:關研二、石黑孝善,調研資料整理)

科學化+市場化。采取分階段、漸進式開發(fā)模式,避免一哄而上。高起點、創(chuàng)造性地解決住宅再生課題,避免目光短淺,堅持城市更新和生態(tài)建設并重。著力激活區(qū)域活力,提高企業(yè)、團體、個人等共同參與度。

規(guī)劃可變更+開發(fā)權可轉讓。一方面允許規(guī)劃條件變更。在獲得更多開發(fā)利益的同時,強制要求配套更好的公共服務設施空間。另一方面可轉讓開發(fā)權(Transferable Development Rights)。允許土地開發(fā)商向相鄰或不相鄰地塊的開發(fā)商購買其未使用的開發(fā)權,從而能夠建設出建筑體量超出原有規(guī)劃所許可的房屋。如:允許開發(fā)商購買公園“上空”的空中權置換。

建筑節(jié)能+都市再生體系。結合我國城市現(xiàn)有綠色建筑、節(jié)能改造契機,全面升級改造既有住宅,加快立體城市建設。以建立新學科、新知識的高度,注重開發(fā)可持續(xù)性的建造技術,不斷探索和建立中國特色的城市雙修體系。

參考資料:

[1] 關研二、石黑孝善,“日本東京研修交流資料”,調研資料,2019.05.

[2] 吳一凡、李瑞濤,“東京六本木舊城改造案例分析”,百度文庫,2013.06.

[3] 索健、范悅,“用全球化視角探索大規(guī)模既有住宅再生的方法”,建筑學報,2007.12.

[4] 孔明亮、馬嘉、杜春蘭,“日本都市再生制度研究”,國外風景園林,2018.06.

[5] 陳偉、張帆,“日本東京六本木新城建設的啟示與反思”,規(guī)劃師,2007.10.